一、现状与问题

东西两翼地区现有设市城市16个，其中特大城市1个，大城市3个，中等城市6个，小城市6个，建制镇391个。2005年，城镇化水平按五普口径计算为47.7%（比全省平均水平低13个百分点），其中东翼地区为55.9%，西翼地区为38.2%。2005年东西两翼地区城镇发展现状与城镇化水平详见表1。

表1   2005年广东省东西两翼地区城镇发展现状与城镇化水平

东翼地区：2005年末户籍总人口1666.4万人，占全省的21.1%，户籍人口密度为1062人/平方公里；2005年常住人口1586.0万人，占全省的17.3%，常住人口密度为1011人/平方公里。为全省人口最稠密的地区。

西翼地区：2005年末户籍总人口1658.2万人，占全省的21.0%，户籍人口密度为522人/平方公里；2005年常住人口1485.1万人，占全省的16.2%，常住人口密度为468人/平方公里。

（一）现状特点。

——城镇基础设施日趋完善。改革开放以来，东西两翼地区各市大力加强城市基础设施的建设，公共交通、道路、桥梁、供水、通信等市政设施建设水平明显提高，为人民群众生活质量的改善提供了坚实的物质基础。

——以传统文化优势促进城市建设。东西两翼地区均具有悠久历史和特色文化传统，结合历史文化、文物古迹的保护和利用规划城市建设，取得了良好的成绩，推进了城市的发展。

——发挥商贸流通的传统优势推进工业化。东西两翼地区有着天然良港以及沟通广东与福建、广西、海南等周边省份交通枢纽的区位优势，在保持区域性商贸流通中心传统优势的同时，逐步发展起具有地方特色的工业群体，一批专业县（市、区）、专业镇初具规模，促进了东西两翼地区城镇化的进程。

——沿海城镇发展迅速，构成面向海洋的城镇分布体系。东西两翼地区海岸线长，一大批城镇沿海岸线设立，构成了独特的城镇分布形态，为工业化的发展提供了良好的基础条件。

（二）存在问题。

——城镇化的动力不足。2005年东西两翼地区第二产业和第三产业占GDP的比重分别为44.6%和36.8%，与全省的差距仍比较大，城镇化水平低于全省的水平。普遍存在企业规模效益低、高级人才匮乏、技术创新和吸纳能力不足，各产业之间关联度不高等问题，导致产业经济对区域城镇化的支撑力度不充分，影响了城市规模效益和服务功能的发挥，影响了城镇化的发展。

——体制障碍制约了城镇化的发展。随着城镇化进程的加快，相关的制度安排未能适应城镇化发展的需要。如：户籍制度限制了人口的合理流动；土地管理制度影响了部分土地的充分利用；财政管理体制未能更有效地刺激城镇增强自我发展能力等。

——城镇建设资金严重缺乏。由于历史原因和区位条件的差异，东西两翼地区的投资软、硬环境与珠三角相比有一定的差距，加上经济实力相对薄弱，造成了城镇化发展资金缺乏，城市基础设施的投入与城镇化发展的需求不相适应。

——区域城镇化发展协调不足。中心城市的带动辐射能力不强，中小城市偏少、小城镇规模偏小，带动区域经济发展的支撑显得不够有力和均衡。城镇之间分工不明确，互补性和协调性差，没有形成真正带动地方发展和促使产业、人口集聚的增长极。水资源、交通等资源配置协调不足，大大影响了区域内城镇整体效益的提高。

——县域经济欠发达。2005年，东西两翼地区22个县（市），人口占全省67个县（市）的48.7%，地区生产总值为全省县域的42.2%，但财政收入仅占全省县域的26.7%。

二、发展目标

——城镇化水平和质量显著提高。到2010年，东西两翼地区城镇化水平按五普口径计算将比2005年增加约10个百分点，其中东翼地区为60%左右，西翼地区为55%。城镇居民人均居住面积为25平方米左右；城市人均公共绿地面积达9平方米以上；城市空气质量达到国家规定的功能区环境质量标准；城镇生活污水处理率达到60%；垃圾处理基本实现无害化和资源化。

——城市的规模和实力进一步壮大。2010年，建成汕头、湛江、茂名三个特大城市，潮州、揭阳、阳江、汕尾四个大城市。2010年东西两翼地区城镇规模结构详见表2。

表2    2010年东西两翼地区城镇规模结构

——区域中心城市的辐射带动作用明显提高。汕头、湛江—茂名分别作为东西两翼地区区域中心城市的地位得到进一步强化，其商贸流通和临港工业等优势得到充分发挥，工业化进程加快，经济实力增强，对东西两翼地区发展的辐射带动作用明显。

——经济走廊连接功能增强。东西两翼地区作为闽、赣、大西南物资进出口及连接珠三角的重要门户，与周边省份的联系进一步加强，东翼地区发展成为沟通粤、闽、赣三地物流和经济往来中心，西翼地区发展成为沟通广东与大西南物流和经济往来中心。

三、主要任务

（一）优化城镇体系。

东西两翼地区各市之间要进一步强化区域协作的理念，整合现有资源。扶植粤东城镇群建设，发展以汕头为中心的潮汕都市区，加强与珠三角城镇群与海峡西岸城镇群的经济联系，培育粤西城镇群，发展湛茂都市区，融入北部湾经济圈，增强阳江市的区域承东启西作用，在此基础上，以中心镇（包括县城）带动区域整体发展，形成特大城市—大城市—中等城市—中心镇（包括县城）协调发展的城镇体系，形成政府引导、科学规划、市场运作、产业支撑的城镇化机制。

（二）完善城镇功能。

城镇工业化生产功能。加快城镇工业化的步伐，以城镇为中心，尽快使产业向规模化、专业化发展并形成产业链。积极发展特色产业，发挥城镇的产业集聚功能，以大中城市辐射带动小城市及中心镇的产业发展。

基础设施的通达和供应功能。打破地域局限，合理布局和建设大型基础设施和公用设施，完善城市供水、供电系统的建设和管理，加快城市市政道路、污水处理、垃圾处理等公共基础设施的建设。

社会服务功能。注重商贸流通、运输等第三产业以及文化、教育、科技、医疗卫生、广播电视、体育设施的建设，特别要把教育、人才培养、科研成果转换有机地结合起来，努力提高城镇化的质量。

（三）发挥对外沟通的纽带作用。

加快连接邻近省份的干线通道及沿海港口群建设，进一步增强与周边省份的联系，逐步奠定东西两翼地区作为我省与邻近省份沟通的枢纽地位，使东西两翼地区既成为珠三角重要的经济腹地，也成为珠三角与邻近省份往来的重要经济走廊。通过充分发挥东西两翼地区对外沟通的纽带作用，以更为有效地拓展我省经济发展的腹地。

（四）协调区域发展。

按照以人为本、可持续发展、优势互补、整体效益的原则，以重点培育核心地区和中心城市、扶持中心镇建设为主，从发展空间、发展重点、发展时序、资源整合、基础设施建设等方面加强市域之间、中心城区和镇域之间的协调建设，组织编制和实施东西两翼地区城市群规划，协调东西两翼地区与珠三角的发展。东西两翼地区在土地开发、资源利用、人口发展等重大问题上要坚持可持续发展原则，节约耕地，提高土地使用效率，缓解人地矛盾。

（五）治理和保护生态环境。

加大区域内湿地、滩涂保护区的建设力度，实施沿海防护林体系建设工程、农田林网化工程和城市林业建设工程，逐步构筑以自然保护区和保护小区、森林公园为核心，以沿海防护林带及公路、铁路、农田、水库等防护林为主体的生态公益林体系。

全面整治榕江、练江、枫江、九洲江下游、鉴江吴川段、袂花江下游、小东江等河流，恢复其水体功能；整治受污染海域，改善海洋生态环境，有效保护海洋生态环境和生物多样性。

加大对污染地区、污染行业的整治力度，加快区域性污水处理和垃圾无害化处理设施建设，对二氧化硫、工业烟尘等污染物排放实施总量控制。

四、城镇与产业空间布局

（一）区域性中心城市。

东翼地区：汕头市。

汕头市是东翼地区沿海和全国重要的港口城市、经济特区，是粤东城镇群的中心。利用沟通闽台重要门户和交通枢纽区位优势，加快城市经济带、工业经济带、生态经济带的规划建设，增创和充分发挥经济特区及科技人才基础相对雄厚的优势，激活城市发展活力，大力发展新兴制造业、临港工业、综合服务业、现代效益农业和现代潮汕文化产业，建设成为现代化港口城市、粤东区域中心城市和生态型海滨城市，成为广东省与泛珠三角区域合作的重要发展极和世界潮汕文化中心。

西翼地区：湛江市。

湛江市是西翼地区沿海中心城市和全国重要的港口城市，是我国南海石油开发的重要后勤基地，是粤西城镇群中心。要充分发挥大港口的优势，发展临港钢铁、临港石化、近海油气勘探开发、电力、造纸、农海产品加工、饲料、纺织服装、电器机械等支柱产业。随着一批铁路和高速公路的投产运营，大力加强与西南腹地的联系，大力发展现代物流业，成为大西南重要的出海口。

（二）地方性中心城市。

东翼地区：潮州市、揭阳市、汕尾市。

潮州市要积极发展文化、商贸、服装、食品、印刷、陶瓷等就业岗位多的产业和能源石化产业。充分利用文化、文物古迹大力发展旅游业。

揭阳市是新兴的轻型制造业城市。要重点发展食品饮料、纺织服装、电子信息、化工、机械装备等产业，积极发展商贸流通业。

汕尾市要以港口为依托重点发展海洋渔业和水产养殖业、港口运输及临港工业，积极发展电子电器、服装、农产品深加工等产业，充分利用沿海优势大力发展旅游业。

西翼地区：茂名市、阳江市。

茂名市重点以石化产品为龙头培育产业链，大力发展农副产品、海洋产品、矿产品等资源型加工业，积极发展商贸物流、旅游业等第三产业。

阳江市要通过发展核电建设成为我国西南重要的能源基地，以发展能源带动其他产业发展，主动承接珠三角地区的经济辐射，提升和改造五金刀具、食品、服装等传统工业的水平和档次，大力发展旅游业。

（三）中心镇。

加快小城镇特别是中心镇的发展，完善镇区的公共设施配套建设，提高现有资源的利用效率。充分发挥县城镇的作用，辐射带动相邻村镇的工业、商贸、交通运输等方面的发展。

五、主要措施

（一）改革城乡分割的二元管理制度。按照可持续发展的要求，以坚持人口与经济、社会、资源、环境协调发展的原则，建立城乡统一的劳动力市场，逐步打破城乡分割壁垒，消除劳动力流动和集聚的体制障碍，实现农村劳动力与城市劳动力的平等竞争就业；建立农村劳动力市场支持系统；抓紧制订农村劳动力市场政策措施，依法保护用人单位和劳动者的权益。按国家和省的部署，改革户籍制度，逐步降低城市人口迁入的准入条件。有条件的城市可逐步将居住证制度扩大至长期在城市就业、生活的务工人员，使其子女在教育、社会保障等方面享有与当地居民相同的待遇。

（二）完善社会保障制度。继续扩大社会保险覆盖面，强化社保基金征缴，规范社保基金支付，完善社会保险考核指标体系；加快社会保险市级统筹步伐；进一步完善养老保险政策；完善最低生活保障制度；加快社区街道劳动保障工作平台建设。

（三）改革土地使用管理制度。一是规范农村宅基地管理，鼓励加快旧民宅和老村庄改造，对退宅还田、退建还农的土地，新增农用地按照省国土资源厅《关于印发〈广东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理办法〉(试行)的通知》(粤国土资发〔2006〕179号)规定办理。二是积极探索农村土地承包制度和产权制度改革，全面实行征地制度改革，缩小征地范围，完善征地程序，增加征地透明度，制订科学合理的征地补偿标准和有关安置办法，在保证货币安置兑现落实的同时，制订出台农村养老保险办法，重点解决被征地农民的养老保险问题。采取留用地安置、就业安置、股份制等多种方式安置被征地农民。三是积极推进农村集体建设用地流转制度改革，除公益性用地外，其他土地应体现农村集体对土地享有的权利和市场经济的公平竞争原则。集体土地流转收益纳入农村集体财产，由乡镇集体经济组织负责管理，并按一定比例存入银行专户，专款用于农民的社会保障安排。

（四）深化公共领域的投融资体制改革。采取有效措施，按市场化原则解决城市基础设施建设资金不足的问题。一是政府直接投资只承担难以实施市场化或公益性较强的公共设施建设。二是通过调整价格和收费机制，对能确定受益者并能计价的公共设施，如供水、垃圾、污水处理设施等的建设，逐步形成投资、经营、回收的良性循环机制。三是推行特许经营，吸引外资、社会资金参与建设，政府可回收部分资金投入再建设。四是积极稳妥推进农村信用社、农村社区股份合作制改革，切实维护农民合法的财产权利。

（五）增强县域经济实力。确立“发展特色经济，促进产业集聚”的县域经济发展思路，大力支持民营经济发展，提升民营经济的质量和规模，促进园区经济与城镇化的有效结合，推进县级经济管理体制改革，充分利用省委、省政府给予中心镇的优惠政策，提高中心镇的经济活力，促进县域整体经济实力的提高。

（六）适时进行行政区划调整。按照壮大区域性中心城市，发展地方性中心城市，做强中心镇的原则，继续对现行行政区划进行优化调整，进一步撤并规模小、布局不合理、经济实力较弱的城镇。合理界定各级政府的行政权限和管理空间，打破市场分割的行政壁垒，提倡“无边界协作”，整合资源，实现基础设施的共建共享。

（七）高水平编制城镇规划。东西两翼地区城镇规划的修编，要在符合省各项城镇规划的前提下，组织专业部门和专家进行修编。修编后的规划要进行公示，广泛征求群众的意见。省有关部门要监督城镇规划的实施。

（八）建立区域协调发展机制。尽快建立和完善区域协调发展机制，整合区域资源，优化产业结构，使区域经济进入良性循环。逐步实现生产、流通的区域一体化，增强经济协作互补功能，共同提高本区域的竞争力。通过多种协调机制，促进区域内水资源、交通信息设施、机场、能源供应系统、文化设施、环境保护设施完善体系，实现资源共建共享；协调上下游之间、不同区域之间和产业部门之间的关系，建立水资源统一运行机制，重点解决各主要城市和开发区今后20年急剧增长的用水需求。

（九）提高可持续发展能力。一是保护环境和生态，走新型工业化道路。区域范围内的环境保护，重点要解决工业污染问题。项目建设必须严格执行建设项目管理制度、建设项目环境影响评价制度和“三同时”制度，加强对环境的监督检查和整治，以保证经济增长和环境优化的协调发展。二是严格执行计划生育政策，控制人口增长，提高人口素质。进一步加大科技、教育和职业技术培训等的投入力度，通过各类院校的建设和改造，千方百计提升劳动者的技能和就业水平。三是严格控制土地等不可再生资源的使用。通过法规、财税、价格、教育等多种手段，推行全民节约制度，逐步建立高效节约型国民经济体系。各类开发区、园区的建设都要纳入城镇规划中统筹规划，所需建设用地必须纳入与土地利用总体规划相衔接的城镇规划，坚决防止以园区建设 “圈地”和占地等浪费土地的现象，对已批用地没有动工建设的，按政策坚决予以收回。